近年来，在省扶贫办的支持下，我们以《陕西省脱贫攻坚的约束条件调查与关键措施研究》为题，采取分层随机整群抽样方法，确定了地处秦巴山区腹地、渭北旱腰带、黄河沿岸土石山区的商南县、澄城县、延川县，选取了金丝峡、青山、冯原、韦庄、永坪、乾坤湾6个镇的12个村作为整群调查的样本村。
2016-2017年我们先后5批93人次累计用30天时间，对12个样本村共1356户贫困户进行了入户访谈式问卷调查。先后召开了12个村党支部、村委会、群众代表，6个镇党委、政府领导、扶贫干部，3个县党政主要领导、各部门主要负责人参加的21场座谈会；对55个县、镇、村主要领导和扶贫骨干进行了深度访谈。调查发现，贫困人口脱贫后，彻底摆脱贫困、实现小康、奔向富裕的主要约束条件，一是生产、生活、生存的基本条件在短期内难以根本改变；二是致贫返贫因素具有复杂性、反复性、顽固性特征。因此，研究脱贫攻坚和乡村振兴战略有机衔接，实现贫困人口脱贫后生计可持续性的关键措施，很有必要。
一、实现脱贫攻坚目标的主要约束条件
（一）农业与抗灾基础设施落后
1.水利基础设施滞后。澄城县是陕西传统粮食主产区，是世界最优苹果适生区，产业扶贫的方式主要是发展农村种植和养殖，但严重缺水。由于水资源短缺和水利设施老化，全县近20万亩果林水浇地处于失灌状态，严重影响了产业扶贫效果。多年来，通过群众自筹和政府补助相结合的方式开展了水窖工程，但是由于建设标准低、容量小，远不能满足人畜饮水需要；尤其是遇到干旱少雨年份，群众就得从几十里外人担、畜驮解决吃水问题。
2.暴雨洪灾威胁严重。商南县属于秦岭以南的秦巴山区，因雨量充沛、坡陡流急、洪水集流汇合迅速，成为暴雨洪灾频发区域，有“十年九灾”之说。商南县金丝峡景区是全县旅游业发展的龙头项目，是群众增收致富的第一渠道，2016年7月31日发生特大暴雨灾害，导致金丝峡景区及周边32处公路严重损毁，全县10个镇80个村26431户91110人不同程度受灾，此次灾害共造成全县经济损失达1.0016亿元。平常年份，金丝峡景区也总是因暴雨而不得不经常歇业。访谈中，贫困户对洪水灾害十分担忧，由于生产、生活的条件较差，抵御自然灾害的能力脆弱，一遇灾害，不少人又会返贫或重新致贫。
3.道路建设制约发展。乾坤湾镇地处黄河沿岸土石山区，境内沟、峁、梁、塬相间，地形较为复杂。受资金限制，大多数道路修建标准低、路况差、抗灾能力弱。脱贫攻坚中，乾坤湾镇对部分道路进行了维修，但不能解决根本问题，落后的交通基础设施严重制约经济发展，制约了脱贫攻坚工作的效率与质量。2017年，全镇通路里程为185公里，硬化路仅占总里程的31%，其中只有5个行政村有硬化路，其余11个行政村全部为砂石路和土路，还有20%的行政村道路为无通货能力的乡间小道。调查发现，许多贫困户对发展产业抱有极大热情，但十分担忧农产品运输销售问题。
（二）致贫返贫因素很难根除
1.因病致贫返贫因素具有复杂性特征。在我们调查的贫困户中，因病致贫占41.03%，致贫疾病依次为心脑血管疾病、糖尿病、腰椎突出、哮喘、精神病、肺结核、肠胃病、癌症疾病等慢性病。在扶贫攻坚中，取消贫困户新农合住院起付线、提高报销比例等措施，在贫困户脱贫摘帽中发挥了重要作用。但是，由于住院非报销药品品种和治疗项目占比大，报销手续繁杂，医院距离远等，因病致贫的贫困户一般很少选择住院治疗，而是有病能扛则扛，不能扛再买药。因病致贫户中的慢性病人基本依靠从药店自费买药；患病老人，每月买药花费平均超过本人新农保养老金。心脑血管疾病趋向年轻化；由于长期从事重体力劳动，50岁左右的农村居民普遍患有腰腿疼、关节病症。不仅贫困户因病返贫的几率很大，非贫困户因病致贫的风险也很大。
2.因学致贫返贫因素具有递延性特征。在我们调查的贫困户中，因学致贫165户，占17.72%。其中，只有1/3贫困户的孩子在公办一本、二本大学就读；其余在民办三本院校或者职业技术学校就读。供养一个大学生，就可陷全家于贫困。在我们调查的12个村中，没有发现因经济困难而辍学的孩子。2007年实施撤点并校后，为了让小孩能够进入教学质量好的学校读书，很多家庭把孩子送到乡镇读小学或送到县城、省城读中学，此类家庭还必须有一名主要劳动力进城陪读。据统计，在县城就读的每个学生的学费、食宿费和陪读开支每年至少8400元；尤其是陪读父（母）由此而丧失就业机会；小孩考上大学后，还需投入6-12万元才能毕业。在城乡教育资源分配差距没有根本改善之前，因学致贫返贫因素就依然存在。
3.因灾致贫返贫因素具有反复性特征。由于防灾设施陈旧且简易，尽管各级农村组织和农民积极采取了多项防灾抗灾措施，但是灾害肆虐也造成了很大损失。澄城县尽管对冰雹袭击给予了事先预警、打炮防雹，但是吉安城村没有安装果树防雹网的果农，损失仍然惨重。东白龙村在遭受冰冻后，采取搭建温棚、防雹网等农业设施补贴政策，但是亡羊补牢之举却难以挽回农户的损失。澄城县地处渭北旱腰带，商南县地处秦岭山区，属于旱灾、冰雹、洪灾等自然灾害频发区。大部分农村又缺少防灾设备、技术和能力，集体经济薄弱，防灾抗灾能力脆弱。如果不从根本上改变农村生产和农民生存的条件，因灾致贫返贫将不可避免。
4.风俗习惯支出压力具有顽固性特征。在农村，男方娶媳妇的礼金6-20万元不等，“一婚穷十年”是其真实写照。因婚致贫的家庭，长期难以摆脱因结婚礼金而举债贷款的经济困境。被调查的12个村有39户贫困户是因“婚丧嫁娶乔迁升学”等名目的人情送礼而陷入贫困。商南县金丝峡镇的姚楼村、富裕沟村，一些贫困户年送礼金竟高达上万元，平均占家庭可支配收入的20-30%。近年来，名目繁多的人情往来愈演愈烈，礼金逐年加码，甚至有人借机敛财，已经成为很多贫困户难以启齿的无奈与尴尬。为了遏制人情送礼的不正之风，澄城县很多村成立了红白理事会，对各类操办庆祝的规模、时间、程序进行监管，得到村民的一致拥护。但是，由于农村重男轻女偏好由来已久，未婚女性婚嫁选择范围更大，贫困家庭的未婚男性几乎没有择婚空间，因而支付高价彩礼成为贫困未婚男性婚娶的唯一路径。请客送礼，人情往来是农村村社风俗和宗族文化在市场经济条件下的演变，随着攀比心理和从众习俗的推波助澜而愈演愈烈。
二、将脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接
（一）改善农业生产根本条件
1.解决缺水的问题，是渭北“旱腰带”连片贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接的根本措施。建设水源工程，利用好天上水，修建海绵型城市、海绵型乡镇、海绵型村庄和小型蓄水工程；利用好地表水，修建若干大、中、小型水库；利用好地下水，根据地下水的资源分布，科学布局、建设水井，合理开发利用深层、中深层、浅层地下水。建设节水工程，开展设施农业建设，大力推广滴灌技术，提高农业用水效率；建设水资源的循环利用工程。
2.解决洪涝灾害问题，是丹江流域洪水灾害高发连片贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接的根本措施。（1）建设高标准防洪设施，分步建设防洪工程；搬迁移民，防洪避灾；修建洪水通道，植树造林固土；设立防洪机构，监管防洪工程，预灾减灾抗灾。（2）统筹建设规划，分期达标治理；对一次达标有困难的防洪工程，可采取近期实现防洪低标准，远期达到设计防洪标准。（3）加强水土保持，减轻山洪灾害，增强治理洪水灾害；增加流域内森林植被度，提高山坡天然截雨、滞洪和调蓄的功能，削弱径流的汇流及冲刷，减少水土流失，从根本上治理小河流、小沟道洪水。
3.解决交通闭塞问题，是黄河沿岸土石山区连片贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接的根本措施。2017年8月建成通车、途径4市12县、连接华山、壶口瀑布、乾坤湾等50多处黄河著名景区的陕西沿黄公路，为打造世界顶级水平的黄河大峡谷旅游带奠定了基础，勾画了蓝图。由于旅游业的集聚性、规模性、辐射性特征，待山西沿黄公路建成通车联网后，建成黄河大峡谷旅游带，形成众多新的沿黄经济增长点、沿黄经济增长带，带动数百万黄河两岸土石山区贫困人口就业、创业、脱贫致富，惠及300-400万农村居民。
（二）构建贫困人口生计提升的长效机制
1.改善基层医疗卫生环境，构建医疗保障长效机制。多年来，优质医疗卫生资源屡屡向城市三级专科医院、二级综合医院集中，农村基层医疗卫生机构医疗资源短缺、医疗能力薄弱的现象改变甚少，农民群众看病难问题依然严重。（1）大规模培养农村全科医生，改善基层医疗机构“常慢多”疾病的基本诊断、基本治疗装备和条件。（2）依据药品的品种更替、价格波动，考虑参合农民的医疗需求和支付能力的变化，定期、不定期对《新农合医疗基本用药目录》进行修订或更新。（3）拓宽新农合报销范围，将老年人的常见病、多发病、慢性病等病种和中医常用药品纳入医保范围。提高低收入、高龄、慢性病患者和失能、特困户等特殊老年群体的报销比例，且不设起付线。从补偿病种、报销比例、封顶线、报销范围等方面优化慢性病报销政策，最大程度的减轻门诊慢性病患者的医疗负担。（4）简化医疗费用报销程序，全面实现定点医院与“新农合”结算系统对接，畅通患者报销审批流程。
2.改善农村基础教育条件，构建农村教育的长效机制。（1）改善基本教学条件。建设符合抗震、消防安全要求，自然采光、室内照明和黑板材料符合规范要求的农村中小学教室。按照学校规模和教育教学要求配备必要的教学仪器设备、器材。根据实际需要配备必要的洗浴设施和条件。食堂或伙房要洁净卫生，满足学生就餐需要。（2）提高乡村教师待遇。按照城镇教师薪金收入50%的比例，给予乡村教师发放基层教育岗位补贴，增强对优秀师资的吸引力；加快实施边远艰苦地区乡村学校教师周转宿舍建设，将符合条件的乡村教师住房纳入当地住房保障范围，为乡村教师缴纳住房公积金和各项社会保险费。（3）提高教师队伍素质。通过实施农村义务教育学校教师特岗计划等多种方式，完善农村教师补充机制。推进县域内校长教师交流轮岗，提高城镇中小学教师到乡村学校任教的比例。面向乡镇以下农村学校培养能承担多门学科教学任务的小学教师和“一专多能”的初中教师。（4）为了解决“撤点并校”后农村学生上学路途遥远、安全隐患大、家长需陪同等问题，安排专项资金提高寄宿制学校比例，建设一生一床的卫生、保暖、安全的学生宿舍，开办不低于50%伙食补贴的确保营养的学生食堂。
3.健全农村社会保障体系，构建社保兜底长效机制。（1）将所有符合低保、五保条件的贫困家庭纳入社保兜底范围，加大对农村低保、五保等困难群众的扶贫开发力度。完善扶贫对象的动态管理机制，实现应保尽保、应退尽退，落实按户施保和低保、五保、救助金据实发放，保障困难家庭基本生活水平与脱贫进程相适宜。在精准扶贫过程中，推进养老保险、医疗保险、医疗救助、大病保险等制度的衔接，加大各项制度的帮扶力度，持续实施“保扶结合”的反贫困政策，保障弱势群体生计的可持续性。（2）推行低保金据实发放。对有一定收入的低保家庭，按照人数足额补差；对无劳动能力、无任何收入的低保家庭，按照当地低保标准全额补助。同时，还要加强临时救助与扶贫开发的衔接，及时为符合条件的扶贫对象提供临时救助。（3）鼓励乡镇全面开展敬老院社会化养老服务，将生活困难的孤寡、残疾、失能、失智老人集中在敬老院进行供养，向其提供高质量的长期照顾服务，并将闲置床位向社会开放，实现敬老院向区域性养老服务中心转型。（4）增强对村干部、贫困户的政策培训，引导社工、志愿者、社会组织、慈善机构和基层组织积极参与社会保障兜底脱贫工作，开展社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接、宣传倡导等服务，确保人人知晓社会保障政策的对象、内容、流程。
4.加强农村基层文化建设，构建移风易俗长效机制。（1）制订乡规民约，加强乡镇文化中心建设，树立农村精神文明典型；提高农村干部对农村精神文明建设重要性的认识；广泛开展五好家庭、模范村民活动；消除封建、落后、愚昧等思想观念的不良影响。（2）农村党员干部要带头移风易俗，做树立文明新风的模范，从多方面引导农村居民消费观、人情观和价值观，特别要引导农村青年树立正确的恋爱观、婚姻观、人生观，摒弃旧的婚姻习俗。（3）建立农村红白喜事理事会，形成农村居民的自律机制。严格控制酒席和车辆数量。遏制婚姻彩礼和人情送礼之风。把移风易俗工作纳入乡镇、村级党组织和乡镇政府、村委会的年度考评范围。（作者系西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生）(转自陕西网)
