激励式扶贫将扶贫主体由单一的政府责任改为政府和农户的双主体责任，有助于解决无条件的物质供给和转移支付时产生的免费给予与理应获取的消极影响，从政策层面通过干预来激励贫困人口采取主动脱贫的有效措施，提高政府的扶贫效率。

以绿色发展理念为突破口，紧密围绕深度贫困区的绿色功能定位，充分发挥其为经济社会可持续发展提供生态产品的能力与竞争优势，以国家重点生态功能区的财政转移支付政策为杠杆，将绿色发展理念贯穿到全部扶贫支撑体系中去，形成生态保护与脱贫攻坚协同推进的长效机制。

十九大报告提出，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。“脱真贫”与“真脱贫”的论述既包含了党对基本生存条件无法满足的绝对贫困人口脱贫的决心，也体现了缩小收入差距，让相对贫困人口脱贫，全体人民共享发展成果，建设美丽中国的雄心壮志。

“脱真贫”与“真脱贫”的

双重要义

贫困表现为绝对贫困和相对贫困。与基本生存条件无法满足的绝对贫困不同，相对贫困是贫困人口收入在一定程度上低于社会平均水平，反映的是各社会阶层之间和各阶层内部的收入差异。“脱真贫”与“真脱贫”含有双重要义。第一是消除绝对贫困。我国至2020年扶贫攻坚战的明确目标是在中华民族几千年历史上首次消除绝对贫困人口，这对全面建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴具有重大意义。第二重含义是缓解相对贫困，我国现阶段基尼系数偏高。国家统计局2016年1月发布的数据显示，2015年全国居民收入基尼系数为0.462。这是基尼系数自2009年来连续第7年下降，但仍然超过国际公认的0.4贫富差距警戒线。因此要通过对初次分配和再分配中存在的不公平现象进行调节，减少收入差距，使低收入的相对贫困人口减少，增大中等收入群体的比例，真正做到发展成果由人民共享。

对“脱真贫”与“真脱贫”双重要义的理解有助于我们加深对党的十九大报告提出的“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展”的社会主要矛盾的认识和解决，切实“保障全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展，实现共同富裕”。

“脱真贫”与“真脱贫”的两个阶段与标准

根据“脱真贫”与“真脱贫”的双重要义，打赢脱贫攻坚战的总目标划分为两个阶段，对应不同的脱贫标准。

第一阶段是消除绝对贫困人口阶段，即“脱真贫”。“脱真贫”是对纳入贫困范围的人口进行帮扶，这一阶段的脱贫标准是农村贫困人口的人均收入是否满足现行标准。到2020年实现我国现行标准下农村贫困人口脱贫，完全消除农村绝对贫困人口。由于我国现行扶贫标准执行的是统一的收入贫困线标准，实际上存在着处于贫困线边缘而未被纳入贫困范围的人口，同时随着时间的推移，目前纳入贫困范围的人口和未纳入贫困范围的人口可能发生动态变化，要防止已脱贫但由于外在冲击等原因重新返贫的情形发生。

第二阶段是从2020年到2035年缓解和消除相对贫困人口阶段，即“真脱贫”。十九大报告提出：“从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。到那时，人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距明显缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，美丽中国目标基本实现”。“真脱贫”的标准不仅是人均收入的明显提升，而且是在“人的全面发展”的基础上实现相对贫困人口的社会资本的稳定增长，奠定相对贫困人口脱贫的坚实基础。

探索“脱真贫”与“真脱贫”的长效机制

（一）实施激励式扶贫，提升贫困人口发展的内生动力

自我国1986年成立专门的政府扶贫机构以来，先后经过五个阶段的扶贫，大规模的开发式扶贫和救济式扶贫取得了显著成果，易脱贫、能脱贫的人口都已摆脱贫困，剩下的多是位于革命老区、民族地区、边疆地区和生态环境脆弱、自然灾害频发地区的深度贫困人口。深度贫困人口所在地经济不发达，商业文化缺失，存在着扶贫资金使用效率偏低的现象，这些区域的贫困人口收入仅能勉强维持最低吃饭需要，无法满足住房、教育、医疗和文化等方面的社会均等水平要求。随着我国政府救济式扶贫战略的实施，深度贫困地区贫困人口容易达到绝对贫困的脱贫目标，但要实现真脱贫的长期目标，需要探索深度贫困地区贫困人口脱贫的内在机制。借鉴国际“有条件的转移支付计划”经验，在对贫困人口进行救济式扶贫的同时，实行激励式扶贫作为补充。有条件的转移支付计划是指将必须采取如改善健康、接受教育或者改善营养水平等行为，作为受益者能够获得现金补贴的前提条件，增加贫困家庭的合理支出，引导其家庭成员人力资本提高的一种社会保护方式。激励式扶贫将扶贫主体由单一的政府责任改为政府和农户的双主体责任，有助于解决无条件的物质供给和转移支付时产生的免费给予与理应获取的消极影响，从政策层面通过干预来激励贫困人口采取主动脱贫的有效措施，提高政府的扶贫效率。

（二）推动社会信任形成和社会网络建设，促进深度贫困地区农户的社会资本积累

社会文化与风俗、区域利益、社会信任和社会网络是社会资本的主要内容。一方面，社会资本通过社会文化和社会风俗影响人力资本等其他资本形式；另一方面，社会资本通过某种共同区域利益的一般意识的形式，使区域贫困人口采取积极措施，为提高区域福利水平做出共同努力，社会资本对于这种意识的形成和培育具有重要作用。最后，社会资本通过正式和非正式的制度引导贫困地区社会信任的加强，形成相互联系相互支持的社会网络，提升深度贫困地区贫困人口“脱真贫”与“真脱贫”的内在动力，增加深度贫困地区农户的社会资本，有利于我国脱贫攻坚逐渐由单一的“救济式扶贫”向以“激励式扶贫”为主的多元化扶贫模式转变，将党的十九大报告提出的“坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合”的要求贯彻下去，真正建立脱贫攻坚的内生机制。

（三）绿色发展是深度贫困区脱贫的必由之路

十九大报告中提出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，全面推进绿色发展，“建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。”这为解决深度贫困区脱贫攻坚与生态保护因循交织难题指明了思路与方向。要以绿色发展理念为突破口，紧密围绕深度贫困区的绿色功能定位，充分发挥其为经济社会可持续发展提供生态产品的能力与竞争优势，以国家重点生态功能区的财政转移支付政策为杠杆，将绿色发展理念贯穿到全部扶贫支撑体系中去，形成生态保护与脱贫攻坚协同推进的长效机制。在产业扶贫方面，要鼓励与支持依托当地生态资源优势，积极发展绿色产业，切实将绿水青山变成金山银山。在易地搬迁扶贫方面，要注意迁出区与迁入地的生态环境保护与治理，实现扶贫后的生态优化。在农村危房改造方面，要注意统一的环保评估，减少因建筑垃圾、建筑材料等造成的环境污染。在生态扶贫方面，要引入市场机制，进行生态资源价值的科学评估与资本化运作，将输血型扶贫变为造血型扶贫。在就业创业扶贫方面，要对就业创业者进行绿色发展理念的引导与培养，让他们形成绿色生产的思维与习惯。在教育扶贫方面，要强化区域教师和学生的绿色发展理念，并通过他们影响和带动当地群众了解绿色发展理念、践行绿色发展理念，在生态保护中寻求致富门路，在实现脱贫致富过程中不忘保护生态环境。在健康扶贫、兜底保障扶贫等方面，要倡导绿色、环保、低碳、节约的生活方式，通过平时绿色、健康的生活方式来预防、减少疾病的发生，进而降低贫困发生率和因病因残返贫率。在基础设施和公共服务配套方面，要坚持生态优先，加强环境保护类设施建设，减少可能给环境带来破坏的项目和重复性建设。在基层组织阵地建设方面，要充分发挥党员、干部的带头示范作用，将绿色发展理念贯彻到平时的扶贫工作中去，全面统筹脱贫致富与生态环境保护。

 

（作者李国平系经济与金融学院教授）

  

经金学院

2018年5月16日